编者按： 2011年6 月开始，由四川省民间组织管理局和遂宁市民政局组成调研组，对四川省的民非规范化管理与自身建设开展专题调研，以遂宁市为分析样本，结合该市2010年度年检、党建调查等情况，经综合分析，形成《民办非企业单位规范化管理与自身建设调研报告》。本刊摘发其中的部分内容，并作适当删减，题目是编者所加。

民非管理的现实困境

遂宁在民非单位的培育扶持、监督 管理、作用发挥、机制创新上有一些新 的做法，值得学习、借鉴和研究。存在 的问题既有普遍性，也有实际存在的特殊困难，值得思考。

1.扶持政策不配套。民非的非营利 性优惠待遇没有落到实处。民政部、财 政部颁发的《民间非营利组织会计制 度》已于2005 年1 月1 日实施，但没有相 关票据、税收等配套扶持政策。国家对 民非的税收优惠散落在文件中，不系 统、不配套。

2.重视程度不够高。尽管上下都在 呼吁加快培育发展民非，但一些党政领导 干部仍然对民非在市场经济中的地位、功 能和作用认识不到位、重视不够、支持不 力，没有把民非建设列入议事日程，忽视 了民非对建立市场秩序的独特作用，忽视 了民非对产业结构和社会结构调整的重 要作用，忽视了民非参与社会事务管理、 反映诉求、提供服务的重要作用，致使民 非功能不健全、职能不明、自律不严、登记 管理力量薄弱，发展后劲不足。

3.内部运作不规范。个别民非处理 内部事务缺乏民主协商、协调、公开、公 正，各种财务、人事、保险等规章制度没 有建立。部分民非无视法律、法规，从 事违法、违规或违反章程规定开展活 动，乱收费，重大活动不向业务主管单 位汇报，没有建立党的组织，换届不及 时办理变更，不按时参加年检。

4.管理体制没理顺。如根据《民办 非企业单位名称管理暂行规定》，民非 单位要由民政部门进行名称预先核准， 但实际操作中，业务主管单位进行前置 审查，先出批复，民政部门往往只对接 受事实名称。大量经主管单位核定的 非营利性组织未到民政部门办理登 记手续，未取得组织机构代码证书。据 遂宁市教育局统计，目前全市有民办学 历教育学校329 所(含幼儿园)，在校生 107465 人，在各级民政部门正式登记的 只有93 所，仅占28.3%。

5.管理机构不够强。遂宁市民政局 民间组织管理科设编制3 个，实际从事管 理的同志仅两名;5 个区(县)均无专职管 理人员。平均每名工作人员管理社会组 织达155 个。社会组织党的建设由民政 部门牵头，而民政部门在推进社会组织 党的建设中，仅仅依靠一个协调机构来 开展工作，工作力度小且不具有持续性。

6.部门协调难度大。由于主管单位 有资金项目而民政部门只有工作任务， 民政部门管理缺手段、乏力度。民政部 门牵头开展社会组织深入学习科学发 展观、开展创先争优活动以来，由于协 调难度大，无足够工作力量，没有工作 经费，工作的开展难以推动、难以落实、 难以深入，存在情况不明、信息不通、报 表滞后等现象。此外，个别群众组织如 科协、文联、妇联等，无专门力量负责业 务指导，失之于散，形同虚设。建议业 务主管单位一般由政府职能部门担任。

走过去前面是个天

走出民非管理工作的困境，关键在 于实现民非管理的规范化、法制化，走 过去前面是个天。具体有如下建议：

1.完善政策法规体系。现行的民非 法规系1999年出台的，现在已经明显不适 应新的形势。一个突出的问题是，现行条 例缺乏可操作条款，比如注销后的剩余资 产处置，如何实现在业务主管单位和登记 管理机关监督下用于发展与宗旨相近的 事业?这部分资产由谁管理?都没有明 确规定，造成实际操作中有剩余资产的民 非很难注销。对诸如此类的问题，要通过 完善法律政策进行明确规范。

2.加快政府职能转移。现在迫切需 要推动政府职能转变，为社会组织参与 社会管理服务让渡空间，引导和支持社 会组织发挥作用。民政部在社会组织 评估管理办法中，对社会组织的一些政 策在实际操作中还需要配套的政策，如 政府购买社会组织公共服务的方式、标 准、流程、监督机制等，要有全国性的指 导文件，供地方民政部门参考。

3.建立税收优惠政策。国家通过制 定税收优惠政策鼓励社会力量积极参 与社会公益事业，进而促进公益事业的 发展，已经成为国际上通行的做法。为 此我们建议：一是启用《四川省社会组 织专用票据》，由省财政厅监制，省民政 厅统一发放;二是对从事公益性、福利 性、社会保障性等服务事业的民非应实 行零税收政策，体现国家扶持和社会公 正;三是对从事其他社会事业的民非， 应该区别具体性质、类别，通过减免税 收的方式，起到既调节市场，又体现社 会扶持的作用。对民非的捐赠赞助款、 赔偿款、书刊资料工本费、会议会务费、 承担委托任务费等收入免征企业所得 税和营业税;对民非进行技术转让，以 及在技术转让过程中发生的与技术转 让有关的技术咨询、技术服务、技术培 训的所得净资产在30 万元以下的、民非 为农业生产产前、产中、产后提供的技 术服务或者劳务所得暂免征企业所得 税;对从事技术转让、技术开发和与之 相关的技术咨询、技术服务取得的收 入、享受国家规定的减免税收优惠政策 的收费项目收入暂免征营业税。

4.建立信贷优惠政策。目前许多民 非在从事社会事业发展的过程中，往往 是通过募捐等途径筹集资金，但这种方 式常常不能保障在短期内聚集大量必 需的资金，从而可能拖延社会事业发展 的步伐。只要民非具有一定的偿还能 力和借贷资质，其在兴办社会事业的过 程中就可以得到银行的信贷支持。这 对于大大调动民非兴办社会事业的积 极性，加快民非和社会事业的发展步 伐，以及实现银行信贷覆盖经济、社会 各个领域，都具有现实的重要意义。

5.实行购买服务政策。实行政府 购买服务和 委托付费，可以实现政 府对社会事业发展和民非发展的宏观 调控，使各类民非按照满足社会需求的 原则进行高效运作。

6.适当放宽成立条件。对找不到业 务主管单位而无法成立的主要从事公 益活动的民非，民政部门应当担任其业 务主管单位;允许民办非企业单位成立 分支机构，这是现实的需要，是促进民 办非企业单位发展的具体措施，也是对 发展民办社会事业的支持。

7.加强管理机关建设。建议理顺全 国民间组织管理关系，组建从上至下的 民间组织管理局和社会组织党工委，党 建、业务一起抓，双轮趋动，推进管理， 确保社会组织的正确方向和积极作 用。从目前的市(州)一级到县级的民 间组织管理力量来看，专职工作人员缺 乏是长期困扰和制约民间组织管理的 瓶颈问题，如果不能增加工作力量，再 好的法规制度最终也会沦为一纸空文。

8.加大执法监察力度。完善监督管 理措施，重点是开展社会组织的评估管 理。加强社会组织年检、评估等监管工 作及其信息公开，促进社会组织发挥积 极作用，增强社会公信力。

(作者：陶明明 冯鲲 施瑞昶 田贵凡 作者单位：四川省民政厅民间组织管理局、四川省遂宁市民政局)