民政部调研组 执笔 / 王爱平 谈志林

编者按：党的十八大报告提出，要加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。中央书记处书记、中纪委副书记，时任浙江省委书记赵洪祝在浙江省第十七次民政会议上指出，建设现代大民政，重点要加快建立全覆盖、多层次、均等化的民生保障新格局;加快建立政府主导有力、社会参与有序的社会管理服务新体制;加快建立创新社会管理和公共服务的新平台;加快建立适应现代大民政发展的民政工作新机制。

浙江省作为我国经济发达省份和经济发展的前沿阵地，在社会管理创新上也走在了前列。本报今天刊发的这篇文章是民政部调研组在李立国部长率领下对温州社会管理创新经验的总结。温州市社会管理创新虽然启动时间不长，有些政策举措还正处于深入推进之中，但从温州推进本轮改革创新的实践看，其关于社会管理创新的很多做法和经验，具有普遍的意义，值得各地思考和借鉴。

温州市位于我国黄金海岸线中部，是首批沿海开放城市之一。改革开放以来，温州率先进行市场化改革，大力发展民营经济，创造了温州模式，为全国各地发展提供了经验。近年，温州市紧扣经济社会发展需要，继续发扬敢为天下先精神，在创新社会管理方面实施了一系列重大改革举措，社会反响良好。11月22日，李立国部长亲率办公厅、救灾司、社会事务司和政策研究中心的有关工作人员，深入温州瑞安市、永嘉县和瓯海区、鹿城区等地，对温州社会管理创新进行了深入调研。

主要做法

实行三分三改重构社会管理的基础制度

温州市以建设全国农村改革试验区为契机，实行三分三改的改革举措，破解城乡二元体制难题，重构社会管理的基础制度。三分三改就是政经分开、资地分开、户产分开和实行股改、地改、户改。政经分开是把村两委组织与村级集体经济组织分开，使村委会脱离经济职能，回归基层自治组织的本源;资地分开是把土地资产与非土地资产分开，使得两种不同资产能够分开处置;户产分开是把户口与产权关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。股改指对村集体经济中的非土地资产进行股份制改革;地改指农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转，宅基地的用益物权可以跨区域行使，用来帮助农民进城入镇，农村集体建设用地可以进入市场;户改即户籍制度改革，是以实有人口和住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身

份、职业、社会保障等附属功能，还原户口本来的社会管理功能。温州的三分三改政策，破除了城乡二元结构，促进了人口和市场要素的自由流动和优化配置，调整了城乡生产关系和社会关系，释放了生产力，解放了农民，夯实了社会管理的基础。

实施功能区调整

优化社会管理的宏观布局

按照行政区划与城市体系、经济社会发展新形势相适应的要求，着力实施乡镇行政区划调整，优化社会管理的宏观布局。根据经济社会发展要求，打破行政区划界限，全市设立38个功能区，乡镇(街道)总数由290个缩减为131个，其中乡从142个减少到6个，镇从118个减少到65个，初步形成了1个主中心、6个副中心、50个左右功能区和中心镇的1650网络型大都市区发展新格局。功能区实行管委会体制，大镇(街道)实行区镇(街)合一体制，以特色功能区模式代替传统小而全的镇街模式，以中心镇为依托整合各类资源，全面提升了社会管理服务能力。本次温州市区划调整总量之多、力度之大、时间之短、平稳可控，全国绝无仅有。其区划调整风险评估机制被作为典型经验在浙江推广，并录入中央维稳办典型个案汇编予以推介。

探索转并联等方式

构建新型基层社会管理服务体系

改革基层的乡镇(街)、办事处、社区、村四级管理为乡镇(街)与社区两级管理体制，建设扁平高效、网格化的新型基层社会管理服务体系。按照规划、基础设施、公共服务和社会保障一体化的要求，采取转并联方式推进基层社会管理组织改革。转指城中村转为城市社区，并指城郊村合并(社会管理服务整合)组建新社区，联指多个小村联合设立居民社区。2011年以来，5405个村已整合为789个新型社区。同时，建立城乡社区党组织、自治组织、社会组织、经合组织、群团组织和志愿组织等6大组织，健全社区决策、执行与监督相互制衡机制，完善社区内部治理结构，推进社区规范化建设。组建社区便民、综治、文体、卫生和老年等五大服务中心，构建社区组织服务、志愿服务和市场服务相结合的社区服务体系。实行社区准入制度，以五个凡是为标准，通过下放上提(下放政府权力、上提社区承担的行政事务)，将287项事权调整下放到乡镇(街道)、80项事权直接下放到社区。整合资源，建立基层管理服务分类供给制度，实现乡镇(街道)便民服务中心+社区便民服务中心+村代办服务站的布局模式，加快推进亲坊友邻、守望相助、网格管理、组团服务的幸福社区建设，促进其社区服务功能由政务服务向社会服务、生产服务、科技服务

和文化服务等综合服务转变，打破城乡社区之间的制度壁垒，推进城乡社区融合。

变革登记管理制度

发挥社会组织引领社会自我管理服务作用

温州市作为全省社会组织建设和管理综合改革试验区，制定出台了《关于加快推进社会组织培育发展的意见》及《温州市社会组织登记管理办法》等1+7政策文件，全面推进社会组织建设改革创新，积极探索构建现代社会组织体制。推进社会组织管理体制改革，实行直接登记制度(政治类等少数除外)，减免开办资金，引进一业多会竞争，建立社会组织分类发展和分类监管机制，实施社区社会组织和境外非政府组织备案管理，明确民办非企业单位资产所有权和合理回报权。以社区邻坊中心为基础，推进市、县(市、区)、乡镇(街)、社区四级社会组织服务平台建设，建立社会组织发展基金，发展社会组织专职从业人员队伍，健全诚信自律和综合监管机制，加强社会组织党建和群团工作，提升社会组织自我发展能力。加快转变政府职能，建立面向社会组织的公共服务购买机制、公共事务委托(授权)机制和公共资金扶持机制，以制度激励社会组织在社区服务、社会事务、社会事业、经济事务、公益慈善等领域有序承担自治自律、协同管理、公共服务职能。打造红日亭、绿眼睛、壹加壹等温州慈善公益服务品牌，推进社会组织参政议政工作，进一步发挥社会组织参与社会建设的作用，增强社会自治功能。

创建地方版社工等制度

壮大社会管理服务的专业力量

颁发《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，培育发展壮大社会工作者和志愿者队伍，逐步壮大社会管理服务的专业力量。一是创新推行国家社工师和地方版社工员双轨制度。温州城乡社区平台全面搭建后，仅靠国家级社工师考试制度，远远不能满足城乡社区对社工人才的需求。今年温州市积极探索地方版社工员制度，举行了首次地方版社工员考试，1380人取得市级社工员职业资格，有效地解决了城乡社工人才紧缺问题。二是全面建立管理、考评和激励等社工人才发展保障机制。出台政策文件，规范社工教育培训、岗位设置、薪酬待遇、职业资格认定和评价，鼓励、引导成立公办与民办社工服务机构，创立社工人才教育培训和实务训练基地，不断优化社工人才发展环境。三是建设社会工作人才平台，健全社会工作人才服务网络体系。出台社会工作岗位设置政策，发展城乡社区、社会组织等和规模企业等社会工作人才平台，在社会管理和公共服务部门、社会保障和社会福利类事业单位、群众

团体等领域开发设置社工岗位，加强对社区干部和大学生村官的社工技能培养，逐步提高社工队伍专业化服务水平。

启示与思考

温州市社会管理创新是在政府转型、社会转型、经济转型三大转型互动之际，推进的地方重大改革举措，体现了党的十八大精神的要求，是温州经济社会发展到一定阶段的必然产物。温州市社会管理创新虽然启动时间不长，有些政策举措还正处于深入推进之中，后续改革政策也正在陆续制定出台，其成效经验尚未完全显现，但从温州推进本轮改革创新的实践看，既给其他地方提供了诸多启示，也为我们提供了进一步思考的空间。

社会管理创新不是单一的社会领域变革，必须从政府、经济和社会三大转型的高度进行宏观布局设计。本轮温州社会管理创新的目的在于整合政府、社会和市场各方面力量，探索推进政府、社会和经济三大转型，反映了统筹推进温州经济社会科学发展的内在迫切需求。宏观分析，温州社会管理创新并不是单一的、局部的社会管理政策调整，而是借助社会管理这一主线，以线串珠、以线带面，对温州政治、经济和社会领域相关政策进行全面改革。无论是城乡统筹综合改革政策，还是社会管理创新政策，在政策设计上都具有顶层设计、整体设计与精细设计的鲜明特点，由此保证了改革相对地方而言的彻底性、完整性和实用性。正是温州社会管理创新的宏观设计和联动效应，恰如搅动一池春水，使温州的政治、经济、社会三大领域顿时鲜活起来。目前全国各地亦有诸多社会管理的创新探索，但多囿于一隅，即局限于单一的社会管理领域，政策多是单打独斗，难以产生整体效用性。温州的此轮改革应可为其他地方提供有益启示。

外源性改革与内生性驱动相结合，方能为社会管理创新提供动力保障。考察各类改革案例，改革的动力无非包括内生动力如凤阳的联产承包和外源性动力如深圳特区改革窗口。在中国特定的政治生态环境中，外源性动力往往大于内生性动力，但仅靠单一的动力，改革的难度无疑会加大。如果外源性与内生性两种动力能够同时具备并形成合力，无疑会推动改革的顺利进行。温州社会管理创新应是外源性改革动力与内生性动力积聚融合的范例，是温州此轮改革迄今为止能顺利推进的重要保障。分析温州此轮改革，在外源性动力方面，既有宏观层面中央对于社会管理创新的政治要求，更有温州主要领导从外地调入所带来的改革经验与改革动力。如温州统筹城乡综合配套改革的三改三分政策明显带有嘉兴两分两换和两新工程政策的影

子，设立社工委、发展社会组织等政策举措也能发现嘉兴经验，但温州此轮改革的完整性、彻底性和效用性明显已全面超越嘉兴当时的政策效应。在内生性改革动力方面，温州作为开全国市场化风气之先、引领民营经济雄霸一方之地，高度市场化的城乡经济与传统城乡分割、以土地束缚农民的旧有体制的内在冲突，远比全国其他地方激烈而痛苦，温州社会公众对于社会管理创新的内在欲望与动力相较其他地方也就更为迫切而强烈。

社会管理创新必须发挥社区、社会组织和社工的基础平台和多元主体作用，以三社联动增进社会自治。在政府转型、经济转型和社会转型相互交融的大背景下，社会管理亦面临由政府单向管控向社会的自我治理转型。这就要求政府切实转变职能，由无所不包、无处不在、无所不能的无限政府转向有限政府和责任政府。在社会管理中，政府除提供政策等公共产品之外，主要应依靠社会力量，通过社区、社会组织和社工等多元主体的协同治理，来推进社会的自治，进而实现国家善治和社会和谐。温州社会管理创新正是基于这一理念，注重以社区为基础平台，以社会组织为重要主体，以社工为专业支撑，充分发挥三社联动作用推进社会的良性管理与有效服务。近年来全国各地已逐步注重发挥社区、社会组织和社工的重要作用，但总体步子不大，成效不明显。从温州的实践看，对于三社的制度变革最为彻底，如城乡社区的转并联与融合、社会组织的直接登记和引入地方版社工考录制度在全国都具有引领作用，特别是社会组织新制度是迄今为止全国最先进、最完善、最有意义的制度安排。最彻底的改革往往能实现最大效用。前瞻未来，三社必将成为现代社会管理的支柱，离开了三社，社会管理必将寸步难行，政府也容易焦头烂额;反之，依托三社，方能实现政治昌明、社会祥和。

社会管理创新必须以惠民为基本目标，实现改革的帕累托效应(改革措施在增加社会总体福利的同时，不减少他人福利)。任何改革要想获得社会公众的支持，只能以惠民为基本目标，通过改革最大限度地增加老百姓的利益，这样的改革才能获得最广泛的社会基础，得到人民群众的普遍支持。当然，帕累托最优一般只在理论上存在。从温州的社会管理创新实践看，诸多改革主要体现为系列惠民制度安排，如城乡统筹的三分三改就在不损害农民利益的基础上实现了城乡人口的自由流动，新社区、新居民制度安排有效推进了城乡社区融合和外来工的社会融合，社会组织

的制度变革为社会公众在现有价值体系之外构建了自我实现的新的公共空间，惠民殡葬和生态殡葬在提升群众殡葬福利的同时，更是促进了人与自然和谐相处。温州这些社会管理创新举措往往借助制度对于改革的引领、固化和提升作用，最大限度地实现了社会政策的帕累托效应，值得各地思考和借鉴。

试行部省共建，是合力推进社会管理创新实践的有益探索。国务院第十三次全国民政会议确立了民政在社会建设中骨干作用的基本定位，而社会管理是民政发挥骨干作用的两大重点之一。鉴于温州近年社会管理创新方面系列新政的重大实践意义与良好社会反响，从深化贯彻落实党的十八大关于社会管理创新的要求出发，民政部可探索推进部省合作，与浙江省政府共建温州民政综合改革发展试验区。试验区将以探索创新城乡基层社会管理服务体制、社会组织管理体制、社工队伍建设长效机制、普惠型社会福利制度和绿色生态殡葬为重点，积极探索发展民政参与社会管理创新的有效机制，构建具有温州特色的现代民政发展新格局。具体探索创新点可包括：社区内部横向权责关系、外部纵向管理体制、自治模式、共治路径和服务均等化实现方式，社会组织管理体制改革、培育发展方式、法人治理模式、政府授权和购买服务制度、参政议政路径、民非资产所有权改革，社工机构与队伍培育机制、职业认证机制、制度激励机制、社工和志愿者联动机制，社会互助养老模式、扩展型儿童福利制度、农村残疾人保障机制，绿色殡葬惠民机制、生态殡葬文化效应等方面。温州试验区作为全国民政系统践行社会管理创新的试验田，将在把握民政工作发展大势、破解发展难题、提供发展经验、引领发展方向等方面发挥先行先试作用。