原题【发挥社会组织积极作用 助推民政转型升级 促进经济社会发展江苏省调研报告】
文 / 民政部调研组
江苏省推动社会组织发挥积极作用的背景
近年来江苏经济持续快速发展，2011年底全省地区生产总值实现48604亿元，人均地区生产总值突破6万元，城乡居民人均收入分别突破2.6万元和1万元，目前人均GDP即将突破1万美元，达到中等发达国家水平。经济快速发展对社会建设管理提出了挑战。
公共服务压力加大。江苏省提前进入老龄社会，全省60岁以上老年人口1366.67万人，占人口总数的18.21%，养老保障支出持续增长、社会养老服务供不应求。全省有外来人口1200万人，低保人群182.6万人，残疾人口479.3万人，还有数百万计的下岗失业、社会边缘和困难群体。江苏省不仅面临着教育、医疗、住房、社会保障等传统公共服务供给不足的结构性矛盾，同时面临不同社会群体的公共服务需求日益多元、内容不断增加、要求越来越高的挑战。政府提供公共服务的压力增加，对包括社会组织在内的社会力量的参与有了迫切要求和期待。
政府职能转变加快。2009年大部制改革时，省政府出台了建设法治政府的意见，江苏省委书记、时任省长罗志军明确要求转变政府职能，把应该转给企事业单位和社会组织的事项转移出去。江苏省大部制改革后，政府部门合并为40个，各部门转移职能50多项，南京市由42个部门合并为38个，100多项职能转移给行业协会，南京、无锡、苏州等市接受政府授权委托事项的行业协会达455家。2010年无锡市6个政府部门与社会组织现场签约，职能转移70多项。2012年9月，江苏省委、省政府出台加强新时期民政工作意见，明确要求将8项具体事务转移或委托给社会组织。社会组织作为承接载体,已经和政府职能转移的进程紧密相连。
社会建设任务加重。江苏省委、省政府出台了《江苏省基本实现现代化指标体系》，共4大类30项指标，社会发展指标就有8项，占全部指标体系的26.6%。省委、省政府还推出社会建设领域的民生幸福工程和社会管理创新工程，出台实施意见和方案，并制定了改善民生的15项指标体系和社会管理创新的15项攻坚行动。社会建设是众人之事、人人有责，只靠政府是做不好也做不完的，社会组织是社会建设不可或缺的主体。
民政事业发展加速。2010年，民政部和江苏省签订了《共同推进江苏民政事业率先发展合作协议》，支持江苏成为探索现代民政事业发展的先行区、建立适度普惠型社会福利制度的试验区、统筹城乡区域民政工作协调发展的示范区。2012年9月，江苏省委、省政府召开全省民政会议，民政部部长李立国要求江苏省率先建设现代民政，为民政事业现代化建设探索路径。李学勇省长在全省民政会议上，明确提出要制定政府向社会组织购买服务制度，增强社会组织的承载功能。当前，民政部门成为承担社会管理和公共服务的重要部门，在社会建设中发挥骨干作用。作为民政事业的组成部分，社会组织自然成为江苏民政率先发展、加速发展、转型升级的重要抓手。
江苏省推动社会组织发挥积极作用的主要做法
江苏省登记各类社会组织达37905个，备案城乡基层社会组织44231个，近五年来登记备案总数增长了72.8%，平均每万人拥有社会组织数达10.2个(南京22个)，社会组织数量居全国前列。近年来，江苏高度重视社会组织培育管理，更新观念思路，创新体制机制，注重整体推进，采取有力措施，引导社会组织发挥积极作用。
第一，注重政策驱动。一是加强规划指导。2011年，省委、省政府出台了《关于实施社会管理创新工程切实加强群众工作的意见》，把实施社会组织培育管理行动计划作为推进社会管理创新工程的六大行动计划之一。编制发布了《江苏省社会组织培育管理五年规划》，明确发展目标、方向和措施。省民政厅牵头建立了由组织部、发改等10个部门参加的社会组织服务管理工作组，加强工作指导。苏州市委、市政府成立了由党政两个一把手为组长的苏州市社会建设工作领导小组，市民政局作为办公室主任单位，推动市委、市政府下发加强社会组织建设意见，为社会组织培育管理提供了制度支撑。二是创制法规政策。2010年以来，江苏省人大先后颁布《江苏省慈善事业促进条例》、《江苏省行业协会条例》，规范了慈善组织和行业协会发展，将政府职能转移、购买服务等内容纳入法规。近年来，省里先后下发《关于加强社区社会组织培育发展与管理工作的意见》、《关于加快培育发展慈善类基金会的意见》等20多个政策文件，涉及培育管理各个方面。南京市民政、财政出台了《南京市公益创投实施意见》，雨花台和栖霞等区专门出台社会组织培育发展文件，一系列政策文件为社会组织发展提供了强大助推力。三是创新体制机制。省民政厅主动担当村办慈善基金会的业务主管单位，履行登记管理和业务主管两个一体化，畅通村办慈善组织设立渠道。苏州市制定了《关于对部分社会组织试行直接登记的实施意见》，探索由民政部门履行两个一体化职能。南京市出台了直接登记试点方案，在玄武、雨花等区对公益慈善、社会福利、社会服务类组织开展直接登记试点。徐州市、连云港市逐步放开公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织直接向民政部门申请登记。
第二，突出服务为先。一是指导思想明确。江苏省对社会组织从上到下有广泛共识，各级党委政府思想上接受、体制上吸纳、空间上让渡、工作上放手。各级政府管理部门从过去不该管、管不了、管不好的领域逐渐退出，变管理主导为政策引导。南京、南通、苏州等地纷纷把行业调研、行业统计等行业基础性管理工作和劳动保障、医疗卫生、社会救济等领域的部分公共服务职能转移给社会组织，保证了社会组织的发展空间。二是寓管理于服务。南京市栖霞区高校公益性社会组织培训中心2011年刚一成立，区政府通过可行性评估后，给予资金支持，并指导培育蓓蕾社、怡老社、彩虹社等6个公益***务项目，至今已服务群众近3万人次。苏州市实施了社会组织能力提升双百工程，重点培训社会组织负责人，通过提高他们的能力来推动社会组织发展、提高承接政府部分职能的能力。三是发挥服务功能。省委、省政府将行业协会改革发展融入长三角经济一体化、沿海大开发战略，进行统一部署推进。南京市坚持以用为先，优先发挥基层社区类、社会服务类、福利慈善类社会组织作用，特别是重点发展医护型民办养老机构。南通市崇川区启动千家社团服务万户居民行动，在全区10个街道、107个社区开展千团大建活动，社会组织服务涵盖了民生领域的各个方面。
第三，坚持基层优先。一是培育扶持优先。截至2012年6月底，江苏省社区社会组织总数达48537个，平均每个城市社区拥有社会组织8个。以新农村建设为指引，重点发展村办慈善公益组织。目前全省登记村办基金会17家，总资产超过6624万元，江阴、无锡、苏州、南通等地大批驻村企业家自发成立村办基金会，开展公益慈善事业，成为江苏省村级公共服务发展的新方式。二是资源供给优先。省民政厅将首次公益服务创投试验定位在社区，与基层群众的直接需求相对接。南京市要求社区建设专项资金中必须拨出一部分专门用于重点培育扶持基层社区社会组织，并作为区县考量街(镇)、街(镇)审核社区经费支出的刚性指标。三是专业人才优先。南京市规定公益创投项目资助额15万元以上的，承担项目的社会组织必须有专业社工，形成了专职社工+专业社会组织的工作模式，促使社会组织从业人员提升素质。南京市充分利用高校多、人才多的优势，联合8所驻宁高校的专家学者，为基层社会组织设计公益项目。依托南京爱德社会组织培育中心等平台为社区社会组织开展能力培训，提供人才支撑。
第四，搭建支持平台。一是设立培育孵化基地。江苏省以政府支持、民间兴办、专业管理为创建模式，采用资金、项目、人才、场所等多元扶持方式，大力推进社会组织孵化基地建设。目前，全省已建、在建各类社会组织孵化基地69个，投入资金超过1000万元，已培育各类社会组织357个。南京市建立了市区街三级社会组织培育孵化机构，市本级提供场所1200平方米，建立了社会工作园，建成9家区级社会组织培育中心，开发、引进和培育示范性社会组织的服务项目，承担社会组织培训任务。苏州市提出每个全国和谐社区建设示范区(县)都建立孵化器的目标，全市已建社会组织孵化器7家，正在展开机构孵化、功能孵化和项目孵化。江苏省在全省普遍建立社会组织培育扶持基地被评为2011年度全国社会组织十件大事之一。二是设立公益创投平台。江苏省民政厅下发了《关于开展江苏省2012年度社区公益服务创投试验工作的通知》，下拨500万元福彩公益金开展2012年社区公益服务创投试验。苏州市在省内率先探索创新，启动苏州市首届公益创投活动，沧浪、昆山、太仓、吴江等地也纷纷开展公益微创投活动，全市累计安排福彩公益金达1684万元，创意设计并实施了134个公益项目，服务人群惠及10万人次。南通市民政局、财政局安排福彩公益金80万元，对47个社会组织服务社会项目给予资金补助。三是设立购买服务专项资金。南京2012年市级财政购买服务的资金约5亿元，仅民政业务内，各级财政直接投入社会组织扶持、资助资金达9800多万元，包括市财政5100多万元、区县财政3600多万元、福彩公益金1100多万元。无锡市各级社会组织专项资金总额达1100万元，张家港市设立了社会组织发展专项资金100万元，南通市财政安排资金300万元，培育500个示范性社区社会组织，扬州市安排250万元财政资金，作为筹建市社会组织培育发展中心和购买社会组织服务的专项资金。
第五，依托项目牵引。一是依托项目引导社会组织找准群众需求。南京市明确规定，获得财政资金支持或参与公益创投的社会服务项目，除经专家评审外，还必须经社区群众认可，项目的立审、筹划、实施团队等重要环节都交给群众选择。广大社会组织的服务对象覆盖到未成年人、残障人群、低收入人群、农民工等多种类型，特别是提供老年人服务的社会组织也相应增加。二是依托项目带动社会组织专业化运作。南京市规定所有接受政府公益创投资金资助的项目必须由登记注册的社会组织来承接，以确保项目运作质量和资金安全，所有创投项目全部要经过由专家为主的评审，并征求项目实施地所在社区、街道的评审意见，通过这一过程向社会组织灌输专业理念和专业方法。无锡市崇安区采取契约化、项目化方式购买社工类社会组织服务，建立了服务项目征集、招标、评估、督导、验收的五步法工作流程，使服务更加规范化、精细化。三是依托项目提升社会组织社会影响。江苏省对于作用明显、运作成熟、特色鲜明、获得财政资金支持的项目，加大宣传力度，扩大社会影响，打造品牌效应。2012年，南京市还组织由千家社会组织推出的1000个社会服务项目集中展销，组织1000个社区主任、万名居民群众参与项目对接洽谈，社会组织的社会认知度、公信力和影响力大大提升。
第六，强化党建保障。一是党建工作体系到位。江苏成立了全省新经济社会组织党建工作协调机构，由省委组织部牵头，民政、工商等部门参加。市、县(市、区)两级已基本成立新经济社会组织党工委，乡镇(街道、园区)、村(社区)普遍成立新经济社会组织联合党委或联合支部，初步形成了组织部门牵头抓总、登记管理机关和业务主管单位各负其责、分级管理的社会组织党建工作领导体制。二是党组织覆盖到位。2010年，江苏省委组织部、省民政厅联合下发文件，要求社会组织登记申报时同步推动建立党组织，社会组织参加年检年报时，同步推动发挥党组织作用;创新了党建工作站和党员活动小组方式，不断扩大党的组织覆盖和党的工作覆盖。截至2011年底，全省社会组织中建立党组织15051家，占社会组织总数的40.8%，全省社会组织从业人员中有党员8.2万名，占从业人员总数的19%。三是党组织作用发挥到位。江苏省律师协会组织全省近3000名律师党员开展五比五创活动，有效激发了律师行业创先争优活动热情。南京市凤凰母语教育科学研究所在党支部的倡导下，捐资200余万元成立了基金会回馈社会，凸显了公益为先、服务社会的本质属性。苏州市在全市社会组织中开展 推动发展我在前活动，建立各类党员先锋岗、诚信岗、示范岗8000多个，激励党员发挥特长、服务群众。
江苏推动社会组织发挥积极作用取得的主要成效
社会组织在江苏省经济社会发展和民政工作转型升级中作用彰显、成效明显。
第一，承接了社会事务。一是社会养老服务主体角色渐显，全省共有老年人协会18924个，其中村、居级17261个，参加人数357.7万人。城镇共有民办养老机构602家、床位5.2万张，民办养老机构及床位数分别占全省总数的72.7%、56.1%，数量超过公办。全省活跃着一大批品牌性养老社会组织，为老年人提供送上门的居家服务和走出家门的社区服务，有效缓解了政府养老服务的压力。二是公共服务帮手角色凸显，比如，太仓市社会组织承担了在劳动保障、医疗卫生、社会救济、计划生育、文化教育等方面政府转移出来的部分公共服务职能。南通市港闸区社会组织吸收了9000余人的志愿者队伍，为社区居民提供医疗、家政、就业、法律、扶贫、科技等各项服务，满足了群众多样性需求。
第二，协同了社会管理。一是深入百姓生活，发挥微血管作用。南通市崇川区成立党员志愿者、青年志愿者、巾帼志愿者、夕阳红志愿者等1000多支志愿者服务队、4万多名志愿服务者活跃在基层一线，推动了和谐社区建设。无锡市崇安区成立新市民社工服务中心、家庭舒心驿站、蓝丝带工作室，培育了居家助理中心、喜洋洋社区服务配送中心等一大批服务机构，扎根社区、直接面向居民群众提供专业化服务。二是促进社会和谐，发挥调节器作用。江苏省法律援助基金会自2007年以来累计资助法律援助案件451件，涉及受援人16529人，其中援助农民工11667人;南京市1282个社区(村)级调解组织，2011年以来调解各类民间纠纷超过2万件，调解成功率达95%以上，化解了一批社会矛盾。三是维护社会秩序，发挥安全阀作用。苏州市沧浪区社会组织的服务范围涵盖了寡居老人、智障人士、外来务工子女、环卫工人、单亲妈妈等各类特殊群体，提供专业化服务。南通市镇街建立健全专业社工服务中心，为特殊人群提供就业指导、教育引导、管理矫治等服务，近两年全市刑释解教人员安置率、帮教率均超过98%，99%以上的社区矫正对象顺利回归社会。
第三，强化了社会自治。一是扩大有序参与。张家港市杨舍镇城西街道通过在街道层面设立社区公共事务协会，带动社区5800多名居民踊跃参与，引导居民自我教育、自我管理、自我服务，推进了社会自治善治。二是实现社会整合。南京市有1700多个服务类、互助型社会组织，把社区居民整合到各个社会组织中，居民参与从被动转向主动，并由困难群体为主转为全员广泛参与，实现了政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。三是培育人文精神。南通市崇川区1250多家社区社会组织每年举办体育节、文化节、社区建设论坛等丰富多彩的活动，推动了社区人文精神的形成。
第四，助推了民政转型升级。一是主体多元、职能优化。2010年以来，南京市民政局将等级评估、项目审核、人员培训等多项职能交给12个相关专业协会。民政业务部门开始从不擅长、低效率事务中退出，并真正负起监管、指导责任。二是业务联动、互动。社区、社会组织、社工人才在基层有效联动;社会福利、社会救助、社会慈善、社会保障、社会工作也随之实现了一体互动，有效改变了民政业务之间缺乏有机联系的状况，提升了民政的整体效益。三是民政服务升级。社会组织引入项目运作、专业评估等概念，吸收社会工作人才作为专业支持，提升了专业化水平，改变了民政工作没有专业含量的认知。四是体制机制创新。在养老服务、社区建设、慈善救助、民政公共服务等领域，服务竞标等理念和方法的运用日渐凸显。改民政资金指向性下拨为专业化评审评估下透明化运作。五是民政业务排序发生变化。如在南京市民政年中分析会上，有9个区(县)都把社会组织发展排在了前三位，4个主城区的区委、区政府甚至把这项工作排在与经济发展同等地位的中心工作之列。
启示和思考
加强顶层设计，为社会组织发展创造良好环境。近年来，江苏按照党中央、国务院以及民政部要求，从本地实际出发，在自身权限之内，出台了一大批法规政策文件并采取了一系列实实在在的扶持措施，各级党委政府着力推动、扶持发展、发挥作用，不仅使全省各类社会组织有了一个相对清晰的发展体系，而且也较好地实现了部门之间、上下之间合拍、合力。不少地区探索和改革的积极性很高，也有许多鲜活的经验。当前，我国社会组织正处在建设和发展的重要时期，应当进一步加大顶层设计的力度，制定推动全国社会组织发展的指导性文件，推进三个条例尽快修订出台，把社会组织建设纳入制度化、法制化轨道。
把社会组织作为推动民政转型升级的重要抓手。推动传统民政向现代民政转型升级，发挥好民政在社会建设中的骨干作用，是当前我们面临的重要课题。江苏省让社会组织唱主角，通过一社联两社、促七社，进而实现民政业务互联互动。社会组织联动了社区建设和社工建设，助推了社会养老、社会救助、社会福利、社会救援、社会事务、社会慈善、社会优抚等各项民政业务，较好地实现了民政资源优化、民政部门融合、民政业务联动、民政服务升级。通过政府向社会组织购买服务，也为解决长期制约基层民政人少事多的瓶颈问题，提供了可尝试的路径。社会组织成为撬动民政转型升级的杠杆和民政工作新的增长点。
坚持分类发展、分类管理。近年来，江苏省社会组织稳步有序健康发展，不同层级、不同类型的社会组织服务功能日益显现，这也反映了当前我国社会组织改革和发展的趋势。因此，要根据社会组织作用发挥的不同情况，坚持分类发展、分类管理。对工商经济类、公益慈善类、社会服务类和基层社会组织，要优先发展、重点发展、鼓励发展;对作用发挥不明显的通过评估、督导、培训等手段，提高服务能力;对违法违纪的要强化执法监察，严肃处理;对非法组织以及危害国家安全稳定的组织，要坚决打击和取缔。当前基层社会组织发展很快，应纳入各级民政部门的培育发展和监督管理视野，做到门槛降一级，监管进一步，松绑不松懈。倡导社会组织管理社会组织、社会组织服务社会组织，探索枢纽型管理。指导各类社会组织加强诚信自律建设。
以抓党建带动社会组织发展和作用发挥。社会组织领域是我们党的重要阵地。江苏省通过加强社会组织党组织建设、发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，党的宗旨意识、服务意识以及参与社会服务的能力都有了不同程度的提升。通过抓社会组织党建，便于各级党政部门统一思想、提高认识，便于在社会上凝聚力量、形成合力，也提升了社会组织的地位和自身建设的能力，有利于保持社会组织发展的正确方向。
工作建议
召开全国性会议。2007年11月，在党的十七大之后，民政部在江苏南京召开了全国社会组织建设与管理工作经验交流会。2010年10月，民政部在广东召开了全国行业协会改革发展经验交流会。当前，对社会组织建设和管理改革、对社会组织发展方向，有高度期待，全国登记管理系统迫切需要统一认识。建议尽快对广东、上海、江苏、浙江、山东、北京等地的成熟实践进行总结、提炼，对湖南、湖北、宁夏、广西、新疆、安徽、四川、云南、福建、江西、辽宁等地的探索创新进行梳理、分析，达到东中西部地区都有样板，梯次推进。建议在适当时机召开一次全国社会组织建设与管理工作会议，以学习贯彻落实十八大精神为指导，全面总结经验、分析问题、统一认识、厘清思路、明确方向、振奋信心。
出台指导性文件。1999年，中办、国办先后联合出台了关于进一步加强民间组织管理工作的政策。2007年，国办出台了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，但这个文件是单项的。十多年来，中央没有出台过培育管理社会组织的综合性文件。当前，社会组织的发展环境已和十多年前有了很大变化，建议在党的十八大之后，在推动三个条例出台的同时，同步推动中央层面出台配套的综合性指导文件，从统一认识、培育扶持、分类发展、分类管理等方面为社会组织发展提供政策支持。另外，从江苏的调研看，也可以民政部的名义出台培育扶持城乡基层社会组织发展的文件，将基层社会组织的培育管理纳入下一步工作重点。
推动购买服务制度化。政府向社会组织购买服务，是创新公共服务供给模式、提高公共财政资金使用效率、提高公共服务水平的客观需要。作为特定的机制，政府向社会组织购买公共服务，实践证明具有优势，可以降低服务成本和价格，节省政府的人力和设施成本，可以使承接的社会组织在服务创新、提高专业水平和竞争力上下功夫，产生激励效应和导向。建议推动以国务院的名义出台政府向社会组织购买服务的制度文件，民政部应会同发改委、财政部等部门，在前期工作的基础上，加大工作力度，争取尽快出台，并且要明确购买对象应是民政部门登记的社会组织，明确民政部门在其中的重要作用。
建立社会组织建设创新示范县(市、区)。近年来，我们鼓励地方解放思想、先行先试、探索创新，有成熟的经验后在全国推广。事实证明，典型引路、榜样带动是工作突破和创新发展的重要方法。建议在市(区、县)层面设立全国社会组织建设创新示范区，着眼基层，通过先行先试、典型引领、先进带动，推进社会组织健康有序发展。